2023年11月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見》（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱“115號文”），政府和社會(huì)資本合作迎來“新機(jī)制”，標(biāo)志著我國政府與社會(huì)資本合作邁上了一個(gè)新的發(fā)展階段。PPP新機(jī)制的核心要點(diǎn)主要包括：新的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目全部采取特許經(jīng)營模式，聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目和優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與。同時(shí)鼓勵(lì)符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)，不受《支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目清單（2023年版）》（以下簡稱“《項(xiàng)目清單（2023年版）》”）限制。

2024年4月，全國PPP項(xiàng)目信息系統(tǒng)正式上線，根據(jù)要求2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購程序的項(xiàng)目，以及后續(xù)新實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，均需在信息系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行填報(bào)。截至2024年12月25日，全國PPP項(xiàng)目信息系統(tǒng)已公開項(xiàng)目信息188個(gè)。

時(shí)隔一年多，2024年12月24日，國家發(fā)展改革委辦公廳印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2024〕1013號，以下簡稱“1013號文”），聚焦PPP新機(jī)制的核心要點(diǎn)，以及規(guī)范盤活存量資產(chǎn)、做好項(xiàng)目信息填報(bào)等內(nèi)容，進(jìn)一步推動(dòng)PPP新機(jī)制落實(shí)落細(xì)，推進(jìn)PPP新機(jī)制項(xiàng)目規(guī)范有序?qū)嵤�，有效防范地方政府債�?wù)風(fēng)險(xiǎn)。

筆者針對1013號文要點(diǎn)進(jìn)行全面的解讀和分析。

一、對政府投資支持和運(yùn)營補(bǔ)貼做了進(jìn)一步明確細(xì)化

115號文要求PPP新機(jī)制項(xiàng)目聚焦使用者付費(fèi)并不排除符合條件下的政府投資支持和運(yùn)營補(bǔ)貼，關(guān)鍵在于不因采用PPP模式額外新增地方財(cái)政未來支出責(zé)任，并且符合法律法規(guī)和有關(guān)政策要求。

1013號文對政府投資支持和運(yùn)營補(bǔ)貼要求做了進(jìn)一步明確細(xì)化：

（1）對擬在建設(shè)期提供政府投資支持的項(xiàng)目，要在特許經(jīng)營方案中明確政府投資支持資金來源、支持方式以及額度上限。

（2）對擬在運(yùn)營期按規(guī)定補(bǔ)貼運(yùn)營的項(xiàng)目，要按照地市級以上人民政府或其行業(yè)主管部門制定的補(bǔ)貼政策及具體標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并在特許經(jīng)營方案中明確相關(guān)依據(jù)。相關(guān)補(bǔ)貼政策應(yīng)當(dāng)具有普適性，不得僅適用于個(gè)別項(xiàng)目。

（3）鼓勵(lì)特許經(jīng)營者通過技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新等降低建設(shè)和運(yùn)營成本，鼓勵(lì)特許經(jīng)營者充分挖掘項(xiàng)目市場價(jià)值，提高基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營水平，提升項(xiàng)目投資收益。

對于需要政府投資支持的PPP新機(jī)制項(xiàng)目，在研究論證階段就要明確政府投資支持資金的來源、支持方式和額度上限。政府投資支持資金的來源包括中央預(yù)算內(nèi)投資、超長期特別國債資金、地方政府專項(xiàng)債券資金等。資金支持方式包括資本金注入或投資補(bǔ)助。在多種政策工具組合使用時(shí)，比如“中央預(yù)算內(nèi)投資+特許經(jīng)營”組合使用，一是要注意投資領(lǐng)域的符合性，既要符合特許經(jīng)營項(xiàng)目領(lǐng)域，也要符合中央預(yù)算內(nèi)投資領(lǐng)域；二是要做好項(xiàng)目方案、申報(bào)材料和手續(xù)的銜接性。

對于需要運(yùn)營補(bǔ)貼支持的PPP新機(jī)制項(xiàng)目，明確要求相關(guān)補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)具有普適性，并且必須是以地市級以上人民政府或其行業(yè)主管部門制定的補(bǔ)貼政策及具體標(biāo)準(zhǔn)為執(zhí)行依據(jù)。

鼓勵(lì)特許經(jīng)營者技術(shù)創(chuàng)新、管理創(chuàng)新和商業(yè)模式創(chuàng)新是與當(dāng)前加快建設(shè)與發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力相適應(yīng)的，這需要政府提供良好的政策保障和支持。

二、明確特許經(jīng)營的非強(qiáng)制性、提出特許經(jīng)營負(fù)面清單

115號文要求PPP新機(jī)制項(xiàng)目應(yīng)全部采取特許經(jīng)營模式實(shí)施，并列舉了BOT、TOT、ROT、BOOT、DBFOT等具體實(shí)施模式，均以“運(yùn)營+屆滿移交”為核心，沒有提及建設(shè)—擁有—運(yùn)營（BOO）、委托運(yùn)營（O&M）方式。同時(shí)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》明確商業(yè)特許經(jīng)營以及不涉及產(chǎn)權(quán)移交環(huán)節(jié)的公建民營、公辦民營等，不屬于本辦法所稱基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營。

1013號文要求合理使用特許經(jīng)營模式，明確了特許經(jīng)營的非強(qiáng)制性，并提出了特許經(jīng)營的負(fù)面清單：

（1）要準(zhǔn)確把握PPP新機(jī)制定位，不應(yīng)強(qiáng)制規(guī)定特定領(lǐng)域和范圍必須采用特許經(jīng)營模式。

（2）市場化程度高的商業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，以及沒有經(jīng)營收入的公益項(xiàng)目，不得采用特許經(jīng)營模式。路側(cè)停車服務(wù)、垃圾清運(yùn)服務(wù)等不涉及固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)或收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓等，不得采取特許經(jīng)營模式。

基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)項(xiàng)目的投融資模式很多，特許經(jīng)營只是其中一種，地方政府還可以通過授權(quán)經(jīng)營等模式實(shí)施基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目。

市場程度高的商業(yè)項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目不屬于政府投資項(xiàng)目，應(yīng)該采取招商引資等方式進(jìn)行投資建設(shè)；而沒有經(jīng)營收入的公益項(xiàng)目，不符合使用者付費(fèi)的要求，顯然也不能采取特許經(jīng)營模式。這與先前的政策是一致的，1013號文進(jìn)行了重申。

1013號文提出了另一項(xiàng)負(fù)面清單，就是路側(cè)停車服務(wù)、垃圾清運(yùn)服務(wù)等不涉及固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目的經(jīng)營權(quán)或收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓等，不得采取特許經(jīng)營模式。1013號文明確經(jīng)營權(quán)或收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓必須涉及固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，路側(cè)停車服務(wù)、垃圾清運(yùn)服務(wù)可根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況，采取政府購買服務(wù)、委托運(yùn)營或市政公共資源有償使用等模式實(shí)施。

三、細(xì)化社會(huì)資本采購方式、招標(biāo)評審、采購流程要求

115號文要求PPP新機(jī)制項(xiàng)目堅(jiān)持初衷、回歸本源，最大程度鼓勵(lì)民營企業(yè)參與，并制定《項(xiàng)目清單（2023年版）》，依據(jù)不同項(xiàng)目公共屬性強(qiáng)弱，將PPP新建（含改擴(kuò)建）項(xiàng)目分為三類，量化支持民營企業(yè)參與相關(guān)領(lǐng)域項(xiàng)目應(yīng)達(dá)到的股權(quán)比例要求。

1013號文重申要嚴(yán)格按照《項(xiàng)目清單（2023年版）》要求，優(yōu)先吸引民營企業(yè)參與，同時(shí)細(xì)化了社會(huì)資本采購方式、招標(biāo)評審、采購流程要求：

（1）優(yōu)先采取公開招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營者，如不采取公開招標(biāo)方式，要充分論證采取其他方式的合法性、合理性；不得采取拍賣等方式選擇特許經(jīng)營者。

（2）不得規(guī)避項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)運(yùn)營能力、企業(yè)綜合實(shí)力、信用評級狀況等設(shè)定的評審條件，將標(biāo)的物總價(jià)作為唯一標(biāo)準(zhǔn)選擇特許經(jīng)營者。要將項(xiàng)目運(yùn)營方案、收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標(biāo)準(zhǔn)，不得設(shè)置限制民營企業(yè)參與的招標(biāo)條件、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。

（3）對因通過資格預(yù)審的申請人少于3人等招標(biāo)失敗的，重新組織招標(biāo)時(shí)應(yīng)重新審查項(xiàng)目基本條件、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，確保不存在不利于民營企業(yè)參與的招標(biāo)條件，最大程度鼓勵(lì)民營企業(yè)參與；若無法選擇符合條件的特許經(jīng)營者，應(yīng)重新論證采取特許經(jīng)營模式的必要性和可行性。

采購方式選擇上，實(shí)踐中主要有公開招標(biāo)、競爭性磋商和競爭性談判三種方式，并有少量采取拍賣的案例。1013號文要求優(yōu)先采取公開招標(biāo)方式，不采取公開招標(biāo)的，應(yīng)對其他方式的合法、合理性進(jìn)行充分論證，同時(shí)明確禁止使用拍賣方式。拍賣是指以公開競價(jià)的形式,將特定物品或者財(cái)產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)讓給最高應(yīng)價(jià)者的買賣方式，該方式以價(jià)格作為唯一標(biāo)準(zhǔn)，明顯不符合特許經(jīng)營項(xiàng)目采購要求。

招標(biāo)評審條件確定上，115號文已經(jīng)明確要求將項(xiàng)目運(yùn)營方案、收費(fèi)單價(jià)、特許經(jīng)營期限等作為選擇特許經(jīng)營者的重要評定標(biāo)準(zhǔn)，并高度關(guān)注其項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)運(yùn)營能力、企業(yè)綜合實(shí)力、信用評級狀況。1013號文在此基礎(chǔ)進(jìn)行了重申，并且提出禁止將標(biāo)的物總價(jià)作為唯一標(biāo)準(zhǔn)選擇特許經(jīng)營者。

采購流程上，針對招標(biāo)失敗的情形提出了相應(yīng)的措施，因通過資格預(yù)審的申請人少于3人等導(dǎo)致的招標(biāo)失敗，應(yīng)重新審查項(xiàng)目基本條件、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)；無法選擇合適的特許經(jīng)營者，應(yīng)重新論證采取特許經(jīng)營模式的必要性和可行性。

四、規(guī)范盤活存量資產(chǎn)，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

115號文規(guī)定符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)不屬于清單規(guī)范范圍。在實(shí)踐操作中，存在以盤活存量資產(chǎn)為名，將特許經(jīng)營模式異化為地方政府、地方國有企業(yè)或平臺公司變賣資產(chǎn)、變相融資手段的不規(guī)范行為。

針對此，1013號文提出嚴(yán)禁在盤活存量資產(chǎn)過程中新增地方政府隱性債務(wù)等各類風(fēng)險(xiǎn)：

（1）對不涉及新建、改擴(kuò)建的盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目，要結(jié)合項(xiàng)目歷史運(yùn)營和本地區(qū)實(shí)際情況，合理預(yù)測項(xiàng)目收益、確定項(xiàng)目估值，深入論證采取特許經(jīng)營模式的可行性和必要性。

（2）要優(yōu)先支持民營企業(yè)通過特許經(jīng)營模式參與盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目，鼓勵(lì)符合條件的國有企業(yè)規(guī)范參與不涉及新建和改擴(kuò)建的盤活存量資產(chǎn)特許經(jīng)營項(xiàng)目。

1013號文并不是禁止國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式參與盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目，而是進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)規(guī)范實(shí)施，防止新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)要求結(jié)合項(xiàng)目歷史運(yùn)營和本地區(qū)實(shí)際情況，合理預(yù)測項(xiàng)目收益、確定項(xiàng)目估值，杜絕“天價(jià)特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓費(fèi)”現(xiàn)象。

另外，1013號文提出要優(yōu)先支持民營企業(yè)通過特許經(jīng)營模式參與盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目，但并沒有給予量化要求。

五、明確責(zé)任主體，強(qiáng)化特許經(jīng)營方案審核和信息填報(bào)把關(guān)

PPP新機(jī)制實(shí)施以后，PPP各領(lǐng)域的工作由國家發(fā)改委統(tǒng)籌推進(jìn)。1013號文明確了國家、省級及地方各級發(fā)展改革部門的職責(zé)，并強(qiáng)化特許經(jīng)營方案審核和信息填報(bào)把關(guān)。

（1）地方各級發(fā)展改革部門要切實(shí)負(fù)起特許經(jīng)營方案審核責(zé)任。對采取資本金注入的政府投資項(xiàng)目，應(yīng)比照政府投資項(xiàng)目可行性研究報(bào)告審批權(quán)限，由相關(guān)發(fā)展改革部門審核特許經(jīng)營方案；對企業(yè)投資項(xiàng)目，應(yīng)比照核準(zhǔn)（備案）權(quán)限，由相關(guān)發(fā)展改革部門審核特許經(jīng)營方案。對由其他部門負(fù)責(zé)審批、核準(zhǔn)或備案的項(xiàng)目，原則上應(yīng)由與其他部門同級的發(fā)展改革部門審核特許經(jīng)營方案。負(fù)責(zé)審核特許經(jīng)營方案的發(fā)展改革部門要在全國PPP項(xiàng)目信息系統(tǒng)中及時(shí)上傳完整規(guī)范的特許經(jīng)營方案審核證明文件。

（2）各省級發(fā)展改革委要用好全國PPP項(xiàng)目信息系統(tǒng)，指導(dǎo)地方各級發(fā)展改革部門組織實(shí)施機(jī)構(gòu)、特許經(jīng)營者等及時(shí)填報(bào)項(xiàng)目信息，并對填報(bào)信息進(jìn)行審核確認(rèn)。經(jīng)省級發(fā)展改革委確認(rèn)通過且實(shí)施機(jī)構(gòu)啟動(dòng)特許經(jīng)營者選擇程序的項(xiàng)目，將通過全國PPP項(xiàng)目信息系統(tǒng)向社會(huì)公開。

（3）國家發(fā)展改革委將健全事中事后監(jiān)管機(jī)制，持續(xù)組織對經(jīng)省級發(fā)展改革委確認(rèn)后的項(xiàng)目是否符合PPP新機(jī)制政策導(dǎo)向進(jìn)行抽查復(fù)核，并通過各種渠道摸排項(xiàng)目實(shí)施情況，督促各地切實(shí)將PPP新機(jī)制各項(xiàng)政策要求逐一落到實(shí)處。

115號文提出“比照政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限和要求，由有關(guān)方面履行審核手續(xù)”，具體審核部門是否特指發(fā)展改革部門，沒有明確。1013號文明確了特許經(jīng)營方案審核責(zé)任部門為各級地方發(fā)改部門，指出對由其他部門負(fù)責(zé)審批、核準(zhǔn)或備案的項(xiàng)目，原則上應(yīng)由與其他部門同級的發(fā)展改革部門審核特許經(jīng)營方案。同時(shí)，明確審核通過后，需要出具完整規(guī)范的特許經(jīng)營方案審核證明文件，并及時(shí)上傳PPP項(xiàng)目信息系統(tǒng)。

省級發(fā)改部門負(fù)責(zé)對填報(bào)信息進(jìn)行審核確認(rèn)，同時(shí)明確了PPP項(xiàng)目信息向社會(huì)公開的時(shí)間，即經(jīng)省級發(fā)展改革委確認(rèn)通過且實(shí)施機(jī)構(gòu)啟動(dòng)特許經(jīng)營者選擇程序。

國家發(fā)展改革委健全事中事后監(jiān)管機(jī)制，通過抽查復(fù)核等方式加強(qiáng)對PPP項(xiàng)目的監(jiān)管。