日前，市財(cái)政局12樓的聯(lián)審會(huì)議室里燈火長明，來自市、縣、區(qū)的財(cái)政干部正圍著屏幕逐條核對(duì)項(xiàng)目預(yù)算，鍵盤敲擊聲與討論聲交織在一起，現(xiàn)場氣氛熱烈。

作為浙江省零基預(yù)算改革三個(gè)試點(diǎn)設(shè)區(qū)市之一，湖州以人民政府關(guān)于全面推進(jìn)零基預(yù)算改革的實(shí)施意見為總綱領(lǐng)，串聯(lián)“三張清單”“內(nèi)外聯(lián)審”“五級(jí)保障”等系列制度創(chuàng)新，通過系統(tǒng)化梳理、精細(xì)化編制、標(biāo)準(zhǔn)化評(píng)審、分級(jí)化保障、剛性化約束的“五化協(xié)同”改革，打破傳統(tǒng)預(yù)算“基數(shù)+增長”的路徑依賴，構(gòu)建起“零基+績效”的現(xiàn)代預(yù)算管理新模式，為地方財(cái)政改革提供了可復(fù)制、可推廣的實(shí)踐樣本。

三張清單筑牢改革“基礎(chǔ)盤”

“零基預(yù)算不是簡單推倒重來，而是要先厘清‘該花什么錢、該保什么事’，這是改革的基礎(chǔ)底盤�！焙�州市財(cái)政局副局長徐慧介紹，通過“公共服務(wù)、專項(xiàng)資金、政府投資”三張清單梳理形成市級(jí)政策梳理圖譜，將近1300條政策條款分類標(biāo)注。這正是湖州全面清理政策項(xiàng)目的直觀成果。

改革之初，湖州就聚焦支出政策、項(xiàng)目、標(biāo)準(zhǔn)三大核心要素，在全市展開了一場“地毯式”的政策清理。在湖州市市場監(jiān)督管理局財(cái)務(wù)辦公室，財(cái)務(wù)處處長潘艷正和同事們核對(duì)綠化養(yǎng)護(hù)的最新標(biāo)準(zhǔn)，電腦屏幕上，重點(diǎn)區(qū)域與外圍區(qū)域的管養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)、人員配置、機(jī)械使用頻次一目了然。“以前不管人流多少，綠化養(yǎng)護(hù)都是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)在按人流量分級(jí)管控，重點(diǎn)區(qū)域保質(zhì)量，外圍區(qū)域提效率，僅該項(xiàng)支出就下降了15.5%�！迸似G隨手點(diǎn)開一個(gè)公廁管理的實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)頁面，人流監(jiān)測曲線與保潔人員排班表精準(zhǔn)匹配，“我們借鑒‘潮汐公廁’理念，根據(jù)人流高峰動(dòng)態(tài)調(diào)整保潔力量，既保證了服務(wù)質(zhì)量，又降低了30%的人工成本�！�

分類編制“三張清單”是湖州厘清支出邊界的關(guān)鍵舉措。在南潯區(qū)司法局的招標(biāo)現(xiàn)場，工作人員正在核對(duì)法律顧問服務(wù)的中標(biāo)結(jié)果。“以前每個(gè)部門單獨(dú)聘請(qǐng)法律顧問，一年花費(fèi)少則2萬元，多則5萬元；現(xiàn)在依據(jù)公共服務(wù)項(xiàng)目清單，由司法局集中招標(biāo)，把黨群部門的需求打包整合，每年能省100萬—200萬元財(cái)政資金�！蹦蠞�區(qū)財(cái)政局副局長顧靚介紹，這正是公共服務(wù)項(xiàng)目清單落地的具體成效。

專項(xiàng)資金支持項(xiàng)目清單則圍繞湖州市“1366”現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系，將“小散碎”的政策整合優(yōu)化，統(tǒng)籌壓減資金1.6億元；政府投資項(xiàng)目清單中，長三角一體化南太湖新區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施更新改造項(xiàng)目，通過削減非必要功能，將送審概算30.1億元核減至27.9億元，凈核減2.2億元，嚴(yán)守“不超財(cái)力安排項(xiàng)目”的底線。

支出標(biāo)準(zhǔn)體系的構(gòu)建讓預(yù)算編制有了“硬標(biāo)尺”。湖州按照“共享一批、評(píng)估一批、新建一批”的路徑，累計(jì)建成覆蓋行政運(yùn)行、民生保障等5大領(lǐng)域90余項(xiàng)支出標(biāo)準(zhǔn)，全部納入支出標(biāo)準(zhǔn)庫統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)市、區(qū)縣共享、共建、共用。配套出臺(tái)預(yù)算項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)管理辦法，系統(tǒng)構(gòu)建了支出標(biāo)準(zhǔn)的分類體系、制定程序和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，明確將支出標(biāo)準(zhǔn)作為測算的上限、不得超標(biāo)準(zhǔn)編制預(yù)算，要求每年支出標(biāo)準(zhǔn)更新率不低于10%，為全市支出標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)與應(yīng)用提供了統(tǒng)一的制度規(guī)范和操作指引，持續(xù)推動(dòng)支出標(biāo)準(zhǔn)體系更加科學(xué)、規(guī)范、有效。

在市財(cái)政局政法處辦公室，年輕干部們正根據(jù)130多家單位的建筑面積情況重新核算物業(yè)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)�！耙郧鞍从梅亢腿藛T核算，標(biāo)準(zhǔn)模糊且易滋生分歧，現(xiàn)在統(tǒng)一按建筑面積測算，67.2元/平方米/年的基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)加功能系數(shù)調(diào)整，既透明又公平�！笔胸�(cái)政局政法處烏昌鵬指著測算表說，依托新建標(biāo)準(zhǔn)，2026年物業(yè)支出全口徑平均壓減20%，既符合湖州市過緊日子負(fù)面清單要求，又保障了單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

“預(yù)算改革的核心是‘先謀事再排錢’，但誰來謀、怎么謀，是最大的難點(diǎn)�！焙�州市人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)在零基預(yù)算改革研討會(huì)上建議，財(cái)政部門要與其他部門形成良性互動(dòng)，在壓減支出的同時(shí)，充分考慮部門訴求，調(diào)動(dòng)干事積極性，不能讓部門覺得“多干多花錢、少干少麻煩”，要通過機(jī)制設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)財(cái)政管控與部門積極性的平衡。

內(nèi)外聯(lián)審擰緊預(yù)算“水龍頭”

“零基預(yù)算的核心是‘編得準(zhǔn)、審得嚴(yán)’，我們通過創(chuàng)新審核機(jī)制，讓每一筆預(yù)算都經(jīng)得起檢驗(yàn)�！焙�州市財(cái)政局預(yù)算局局長陳云菲的話音剛落，聯(lián)審會(huì)議室的大屏幕就切換到聯(lián)審流程界面——處室初審、專家評(píng)審、集體聯(lián)審，三個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，每個(gè)項(xiàng)目的政策依據(jù)、績效目標(biāo)、測算明細(xì)都清晰可查。

統(tǒng)籌推進(jìn)的全域聯(lián)審機(jī)制，通過市財(cái)政協(xié)調(diào)區(qū)、縣財(cái)政，對(duì)跨區(qū)域、跨層級(jí)同類項(xiàng)目統(tǒng)一篩查、集中審核，讓政策標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)了“全市一盤棋”。在三縣兩區(qū)財(cái)政部門的聯(lián)審現(xiàn)場，工作人員正逐一條線核對(duì)支出標(biāo)準(zhǔn)，“農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)要統(tǒng)一，不能出現(xiàn)區(qū)縣之間‘同項(xiàng)不同標(biāo)’的情況�！笔屑�(jí)財(cái)政聯(lián)審牽頭人強(qiáng)調(diào)。改革前，這種“同項(xiàng)不同標(biāo)”的情況一度成為預(yù)算單位與財(cái)政部門“談判”的重要“籌碼”。顧靚告訴記者：“以前部門預(yù)算單位在爭取財(cái)政資金時(shí)，會(huì)主動(dòng)問詢湖州市域內(nèi)其他區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)，若高于區(qū)財(cái)政局出具的標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)拿著這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)跟我們‘談判’�，F(xiàn)在市級(jí)統(tǒng)一牽頭聯(lián)審， 統(tǒng)一支出標(biāo)準(zhǔn)，部門的‘談判籌碼’沒了，預(yù)算編制也更規(guī)范透明。”

審核過程中，“四個(gè)一律”底線被嚴(yán)格執(zhí)行——對(duì)無明確依據(jù)的一律不安排，到期低效的一律取消，有壓減空間的一律“就低不就高”，目標(biāo)相似的一律整合，這一剛性要求被寫入湖州市過緊日子負(fù)面清單，從制度上攔截不合規(guī)支出。

在預(yù)算審核現(xiàn)場，相關(guān)負(fù)責(zé)人正在解釋案件偵破相關(guān)預(yù)算的測算依據(jù)�！懊�發(fā)檢測、環(huán)境檢測等項(xiàng)目的數(shù)量存在不確定性，我們參考了近3年的案件數(shù)據(jù)和治安形態(tài)分析，既保證了工作需要，又沒有鋪張浪費(fèi)�！焙�州市公安局財(cái)務(wù)科科長高忠琴解釋測算依據(jù)后，聯(lián)審小組逐一核實(shí)數(shù)據(jù)，最終在保障重點(diǎn)工作的前提下，合理壓減了非剛性支出。

談及預(yù)算編審環(huán)節(jié)的難點(diǎn)，上述市人大常委會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)建議，要進(jìn)一步完善“謀事”機(jī)制，明確部門與財(cái)政的職責(zé)邊界，不能讓財(cái)政部門單打獨(dú)斗，要形成“部門謀事、財(cái)政核資、人大監(jiān)督”的閉環(huán)，讓預(yù)算編制既有剛性約束，又有靈活適配的空間。

五級(jí)保障守住用錢“安全閥”

“預(yù)算編制得再好，沒有剛性約束也會(huì)走樣�！标愒品平榻B，湖州構(gòu)建“五級(jí)保障排序”體系，按“必要性+輕重緩急”劃分支出層級(jí)，通過“分級(jí)定序、動(dòng)態(tài)適配、全域統(tǒng)籌”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金向核心領(lǐng)域精準(zhǔn)集聚，筑牢財(cái)力緊平衡下的預(yù)算保障底線。

陳云菲詳細(xì)介紹了五級(jí)保障體系的具體內(nèi)容：一級(jí)保障“小三�！保�核心保障工資福利、基本民生、基本運(yùn)轉(zhuǎn)，守住財(cái)政運(yùn)行“底線不破”；二級(jí)保障“準(zhǔn)三�！�，覆蓋除基本民生外的拓展民生支出、預(yù)備費(fèi)、垂管單位人員經(jīng)費(fèi)、高校及垂直人員保障經(jīng)費(fèi)等，確保民生服務(wù)“不缺位”；三級(jí)保障“政府履約”，重點(diǎn)保障債務(wù)還本付息、對(duì)外援助、產(chǎn)業(yè)政策兌現(xiàn)等剛性履約事項(xiàng)，維護(hù)政府信用“不違約”；四級(jí)保障“政府投資”，支持政府投資項(xiàng)目、PPP項(xiàng)目等重大建設(shè)事項(xiàng)，按“已完工、在建、儲(chǔ)備”分類管控，確保重點(diǎn)項(xiàng)目支持“不斷檔”；五級(jí)保障“政府履職”，涵蓋部門一般事業(yè)發(fā)展支出，實(shí)行從嚴(yán)控制、按需統(tǒng)籌，嚴(yán)控非剛性支出。

在具體運(yùn)行中，湖州遵循“量入為出、動(dòng)態(tài)平衡”原則，建立“部門初排—財(cái)政校準(zhǔn)—綜合定檔”機(jī)制。優(yōu)先保障一至三級(jí)支出后，再統(tǒng)籌安排四、五級(jí)支出；各級(jí)次內(nèi)實(shí)行分檔排序，其中五級(jí)項(xiàng)目按“五級(jí)一檔30%、五級(jí)二檔30%、五級(jí)三檔40%”的資金量比例定檔，優(yōu)先保障高檔次項(xiàng)目。

若出現(xiàn)財(cái)力缺口，按“先五后四、先檔后級(jí)”順序逐級(jí)、逐檔收回資金；低優(yōu)先級(jí)項(xiàng)目已支出的，從部門前一檔次或前一級(jí)次支出中抵扣，抵扣后資金未經(jīng)市委、市政府主要領(lǐng)導(dǎo)批示一律不予追加。針對(duì)突發(fā)事件等特殊情況，還建立了應(yīng)急預(yù)案提檔審批通道，若審批通過，可從重點(diǎn)或次重點(diǎn)項(xiàng)目資金中調(diào)劑保障，確保剛性需求不缺位。

這場以“零”為起點(diǎn)的預(yù)算管理革命，正在湖州悄然改變著財(cái)政資金的配置邏輯和使用效能。預(yù)算編制從“基數(shù)+增長”轉(zhuǎn)向“零基+績效”，資金布局從“分散配置”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)集聚”，財(cái)政角色從“賬房先生”轉(zhuǎn)向“經(jīng)營管家”。

本文來源：《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》2025年12月27日第4版