“十五五”時(shí)期，是我國城市化進(jìn)程縱深推進(jìn)與城投公司轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵階段。面對(duì)新一輪高質(zhì)量發(fā)展要求和國有企業(yè)改革深化的戰(zhàn)略機(jī)遇，城投公司如何準(zhǔn)確把握時(shí)代趨勢(shì)、厘清自身定位、優(yōu)化發(fā)展路徑，成為當(dāng)下亟需解答的重要課題。為此，睿立方咨詢圍繞城投公司“十五五”時(shí)期的發(fā)展藍(lán)圖，提出六大核心命題，涵蓋戰(zhàn)略定位、戰(zhàn)略目標(biāo)、業(yè)務(wù)布局、職能戰(zhàn)略、對(duì)標(biāo)管理及戰(zhàn)略解碼與動(dòng)態(tài)評(píng)估機(jī)制，旨在為城投公司未來五年的發(fā)展提供科學(xué)指引與行動(dòng)綱領(lǐng)。通過系統(tǒng)謀劃與持續(xù)優(yōu)化，推動(dòng)城投公司實(shí)現(xiàn)從“平臺(tái)”到“企業(yè)”的躍遷，助力地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。

本系列將在微信公眾號(hào)于周二及周四的下午發(fā)布，今日推出第三篇：《城投公司“十五五”規(guī)劃之業(yè)務(wù)布局》，關(guān)注睿立方咨詢，可持續(xù)閱讀后續(xù)內(nèi)容。

業(yè)務(wù)布局是城投公司實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的核心載體，直接決定企業(yè)能否突破財(cái)政輸血和“債務(wù)驅(qū)動(dòng)”路徑依賴，構(gòu)建可持續(xù)的現(xiàn)金流體系。科學(xué)的布局業(yè)務(wù)組合，既是化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)需求，更是培育新質(zhì)生產(chǎn)力、融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)生態(tài)的戰(zhàn)略支點(diǎn)。

（一）城投公司業(yè)務(wù)布局存在的問題剖析

1.主責(zé)主業(yè)不突出，產(chǎn)業(yè)布局泛化

當(dāng)前，城投公司主責(zé)不清、主業(yè)不聚焦、業(yè)務(wù)領(lǐng)域多、投資范圍廣等問題依然存在。有的城投公司追求“大而全”，對(duì)自身核心功能認(rèn)識(shí)不足，脫離主責(zé)主業(yè)，在與主業(yè)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的領(lǐng)域過度擴(kuò)張，攤子鋪得過大，管理跟不上，核心主業(yè)不突出。對(duì)于企業(yè)自身來說，往往出現(xiàn)成本增加、資本結(jié)構(gòu)惡化、管理質(zhì)量下降，規(guī)模經(jīng)濟(jì)喪失等問題，是企業(yè)經(jīng)濟(jì)利益受損。與此同時(shí)，產(chǎn)業(yè)布局泛化在一定程度上也擠壓了民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間。

2.盲目投資，資源錯(cuò)配與協(xié)同缺失

有的城投扎堆政策熱點(diǎn)，盲目跟風(fēng)投資，造成項(xiàng)目爛尾、資源嚴(yán)重浪費(fèi)。比如在向新興領(lǐng)域拓展時(shí)，普遍暴露戰(zhàn)略冒進(jìn)與能力短板的問題，企業(yè)忽視自身資源稟賦與專業(yè)積累，盲目追逐政策風(fēng)口，在缺乏技術(shù)儲(chǔ)備、人才梯隊(duì)及市場(chǎng)化運(yùn)營體系的情況下，貿(mào)然重資產(chǎn)投入高技術(shù)門檻或長(zhǎng)周期產(chǎn)業(yè)。另外，同區(qū)域、跨層級(jí)的平臺(tái)公司為爭(zhēng)奪政策資源與地方業(yè)績(jī)，盲目扎堆熱門領(lǐng)域，催生大量定位雷同、功能重疊的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，比如文旅康養(yǎng)、標(biāo)準(zhǔn)廠房等項(xiàng)目，不僅造成土地與資本嚴(yán)重錯(cuò)配，更引發(fā)行業(yè)內(nèi)耗性競(jìng)爭(zhēng)，區(qū)域企業(yè)及跨層級(jí)產(chǎn)業(yè)協(xié)同機(jī)制缺失。

3.業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)失衡，戰(zhàn)略支撐不足

城投公司業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)存在三重失衡。其一，公益性業(yè)務(wù)與經(jīng)營性業(yè)務(wù)失衡（城建類業(yè)務(wù)和市場(chǎng)化業(yè)務(wù)失衡），城投公司因承擔(dān)大量低回報(bào)或無現(xiàn)金流的公益性任務(wù)，擠壓了市場(chǎng)化經(jīng)營空間，且存量資產(chǎn)中公益性資產(chǎn)占比過高、可經(jīng)營資產(chǎn)流動(dòng)性差，嚴(yán)重制約新業(yè)務(wù)孵化所需的現(xiàn)金流支持與資源配置靈活性；其二，傳統(tǒng)業(yè)務(wù)與新興業(yè)務(wù)失衡，重心集中于傳統(tǒng)基建、土地開發(fā)等產(chǎn)業(yè)鏈價(jià)值鏈中低端環(huán)節(jié)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)布局不足；其三，核心功能發(fā)揮不足，在科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)掌控力、城市安全支撐等戰(zhàn)略層面的作用未充分顯現(xiàn)。

（二）城投公司“十五五”期間如何進(jìn)行業(yè)務(wù)布局

1.優(yōu)化業(yè)務(wù)組合，明確業(yè)務(wù)定位

“十五五”期間，城投公司應(yīng)聚焦主責(zé)主業(yè)，結(jié)合所處行業(yè)發(fā)展前景、公司業(yè)務(wù)開展現(xiàn)狀及能力資源情況等，構(gòu)建核心業(yè)務(wù)板塊，不斷優(yōu)化業(yè)務(wù)組合，進(jìn)而明確各子業(yè)務(wù)在業(yè)務(wù)組合中的戰(zhàn)略定位，以便更好地匹配資源。

從業(yè)務(wù)發(fā)展的主次關(guān)系、先后順序和特點(diǎn)來說，可以將城投公司開展的業(yè)務(wù)分為核心業(yè)務(wù)、培育業(yè)務(wù)及輔助業(yè)務(wù)。對(duì)于核心業(yè)務(wù)，要重點(diǎn)發(fā)展，不斷夯實(shí)和深耕；對(duì)于培育業(yè)務(wù)，需適度開展，擇優(yōu)培育，充分發(fā)揮培育業(yè)務(wù)與核心業(yè)務(wù)的協(xié)同效應(yīng)，打通產(chǎn)業(yè)鏈“堵點(diǎn)”，視業(yè)務(wù)發(fā)展情況可以提升至核心業(yè)務(wù)；輔助業(yè)務(wù)保持適當(dāng)?shù)囊?guī)模或擇機(jī)開展，政策或市場(chǎng)發(fā)生較大變化時(shí)可考慮剝離。

表1 城投公司涉及業(yè)務(wù)示意

2.深耕主責(zé)主業(yè)，拓展新興業(yè)務(wù)

城投公司在進(jìn)行業(yè)務(wù)布局時(shí)，首先應(yīng)圍繞其核心功能定位，深耕主責(zé)主業(yè)，推動(dòng)技術(shù)、人才、資金等各類要素向主業(yè)集中,著力“建鏈、延鏈、補(bǔ)鏈、強(qiáng)鏈”，將主責(zé)主業(yè)做強(qiáng)做優(yōu)做實(shí)。與此同時(shí)，積極實(shí)施“主業(yè)+”戰(zhàn)略，緊密圍繞主責(zé)主業(yè)，與前沿技術(shù)、未來場(chǎng)景、數(shù)據(jù)要素、綠色低碳等融合，積極布局新興業(yè)務(wù)，探索具有競(jìng)爭(zhēng)力的細(xì)分賽道，努力開啟企業(yè)增長(zhǎng)的“第二曲線”。比如：杭州城投集團(tuán)聚焦水務(wù)、公交、能源、安居、產(chǎn)城、城建、置業(yè)、投資等八大業(yè)務(wù)板塊及上下游產(chǎn)業(yè)鏈，重點(diǎn)布局新能源、新材料、新基建、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能物聯(lián)、水環(huán)境治理、生態(tài)修復(fù)等新興產(chǎn)業(yè)。武漢三鎮(zhèn)實(shí)業(yè)控股股份有限公司（以下簡(jiǎn)稱“武漢控股”，為武漢城投集團(tuán)下屬公司）深耕城市水資源和水安全管理，聚焦水務(wù)環(huán)保主業(yè)，主營業(yè)務(wù)涵蓋污水處理、水務(wù)工程建設(shè)、自來水生產(chǎn)和隧道運(yùn)營等關(guān)鍵領(lǐng)域。同時(shí)，武漢控股依托主營業(yè)務(wù)，積極參與省內(nèi)外重大水環(huán)境治理工程項(xiàng)目，積極探索與拓展水環(huán)境治理、科技研發(fā)、綠色產(chǎn)業(yè)、智慧水務(wù)、智能制造等新興業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

3.明確三個(gè)機(jī)制，構(gòu)建良性循環(huán)

城投公司雖然肩負(fù)履行政府職能延伸的責(zé)任，但必須厘清政府與企業(yè)的投融責(zé)任邊界，建立存量政府投資項(xiàng)目化債機(jī)制、增量政府投資項(xiàng)目資金平衡機(jī)制和經(jīng)營性投資項(xiàng)目自負(fù)盈虧機(jī)制（簡(jiǎn)稱“三個(gè)機(jī)制”），形成良性循環(huán)體系。

對(duì)于存量政府投資項(xiàng)目形成的企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)，由地方政府安排財(cái)政預(yù)算資金予以化解，或者給予經(jīng)營性國有資產(chǎn)予以置換，減輕城投公司歷史包袱。對(duì)于新增政府投資項(xiàng)目，需量力而行，采用委托代建、政府購買服務(wù)等市場(chǎng)化模式，明確城投公司與政府之間的業(yè)務(wù)關(guān)系，鎖定穩(wěn)定現(xiàn)金流，從而保障城市基本公共服務(wù)的供給底線。對(duì)于無法自負(fù)盈虧的民生保障項(xiàng)目，通過建立合理的調(diào)價(jià)機(jī)制、爭(zhēng)取政府補(bǔ)貼以及提升運(yùn)營效率等方式，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)現(xiàn)金流的自平衡，在滿足公眾需求的同時(shí)確保項(xiàng)目可持續(xù)運(yùn)營。對(duì)于經(jīng)營性投資項(xiàng)目，由企業(yè)自負(fù)盈虧，城投公司應(yīng)以效益優(yōu)先，并以市場(chǎng)化回報(bào)率作為項(xiàng)目決策的重要基準(zhǔn)，優(yōu)先選擇區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈缺失環(huán)節(jié)或高增長(zhǎng)賽道進(jìn)行布局，逐步提成該業(yè)務(wù)的收入占比。

4.強(qiáng)化投資管理，避免無序擴(kuò)張

在尋找多元化業(yè)務(wù)發(fā)展機(jī)會(huì)，拓展布局戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，要妥善解決好“為何進(jìn)入”、“是否進(jìn)入”以及“如何進(jìn)入”三大關(guān)鍵問題，堅(jiān)決遏制盲目投資，避免資本無序擴(kuò)張。

“為何進(jìn)入”。對(duì)于擬進(jìn)入的新行業(yè)/新領(lǐng)域，城投公司應(yīng)首先對(duì)戰(zhàn)略匹配度進(jìn)行評(píng)估，即該業(yè)務(wù)是否符合公司戰(zhàn)略需要，與公司愿景、使命、戰(zhàn)略定位是否相匹配，是否有利于發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、協(xié)同效應(yīng)等。

“是否進(jìn)入”。在確定該業(yè)務(wù)與公司戰(zhàn)略匹配的基礎(chǔ)上，綜合分析行業(yè)吸引力和企業(yè)綜合能力，判斷該類業(yè)務(wù)是否可以涉足，以及該類業(yè)務(wù)未來在公司業(yè)務(wù)組合中的戰(zhàn)略定位。行業(yè)吸引力分析包括行業(yè)政策支持度、市場(chǎng)規(guī)模、行業(yè)增長(zhǎng)率與發(fā)展趨勢(shì)、行業(yè)集中度、行業(yè)進(jìn)入與退出壁壘、行業(yè)特點(diǎn)（比如高投入、高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)特點(diǎn)）；企業(yè)綜合能力分析主要對(duì)當(dāng)前公司在組織、人才、品牌、技術(shù)等行業(yè)關(guān)鍵成功要素匹配性和可獲取性進(jìn)行分析。

“如何進(jìn)入”。最后，結(jié)合公司資源能力等因素，分析采取何種方式涉足該項(xiàng)業(yè)務(wù)，包括股權(quán)收購、獨(dú)資經(jīng)營、合作/合資經(jīng)營等。

圖1 擬進(jìn)入新行業(yè)/新領(lǐng)域評(píng)估流程

為了有效控制風(fēng)險(xiǎn)，公司需要加強(qiáng)自主投資項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理，核心要義是要建立并完善投前、投中、投后管理體系，投前充分論證、投中明確關(guān)鍵權(quán)責(zé)及事項(xiàng)，投后加強(qiáng)對(duì)子業(yè)務(wù)/子公司日常運(yùn)營的監(jiān)督管理。

5.推動(dòng)區(qū)域協(xié)同，共建產(chǎn)業(yè)生態(tài)

城投公司要立足于自身的資源優(yōu)勢(shì)，深度融入?yún)^(qū)域一體化戰(zhàn)略。緊扣“一體化”，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)互通。在基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和公共服務(wù)領(lǐng)域進(jìn)一步深化合作，共同打造一批具有戰(zhàn)略性、標(biāo)志性、引領(lǐng)性的示范項(xiàng)目，合作建立基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，著力推動(dòng)城市群、都市圈基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、公共服務(wù)共建共享，促進(jìn)人才、資金、資源等創(chuàng)新要素高頻流動(dòng)。聚焦“高質(zhì)量”，協(xié)同加快建設(shè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。在關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)突破和成果轉(zhuǎn)化、城市基礎(chǔ)設(shè)施智慧運(yùn)維、數(shù)字化應(yīng)用場(chǎng)景建設(shè)、新質(zhì)生產(chǎn)力培育壯大等方面進(jìn)一步深化跨區(qū)域合作、促進(jìn)全方位協(xié)同，著力推動(dòng)科技和產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新，聯(lián)合打造更多“科創(chuàng)飛地”和“產(chǎn)業(yè)飛地”。錨定“雙碳”目標(biāo)，合力打造綠色低碳發(fā)展新高地。聚焦生態(tài)環(huán)境共保聯(lián)治目標(biāo)，在減污降碳協(xié)同增效、資源再利用、清潔能源替代、低碳環(huán)保建材、綠色低碳建筑、生態(tài)環(huán)境聯(lián)動(dòng)應(yīng)急處置等方面進(jìn)一步深化高水平合作，共建共享生態(tài)環(huán)境保護(hù)技術(shù)、資源與成果，讓區(qū)域生態(tài)綠色的底色更亮、成色更足。

構(gòu)建產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的重要路徑，也是城投公司踐行新質(zhì)生產(chǎn)力的重要抓手。產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈作為產(chǎn)業(yè)鏈的升級(jí)版，并不只是地域空間上的產(chǎn)業(yè)集聚以及公共資源的共享，而是更強(qiáng)調(diào)形成一個(gè)圈層內(nèi)部各主體之間密切分工合作及相互協(xié)同共生的生態(tài)群落。生態(tài)圈關(guān)鍵在“圈”，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展從“鏈”入“圈”，聚“鏈”成“群”。生態(tài)圈，還要聚焦“生態(tài)”，形成培養(yǎng)一批具有行業(yè)影響力的企業(yè)，不僅需要鏈主企業(yè)，也需要各類生產(chǎn)要素、創(chuàng)新技術(shù)、配套服務(wù)以及環(huán)境之間相互促進(jìn)、相互影響的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。構(gòu)建一個(gè)企業(yè)集聚、產(chǎn)業(yè)集群、要素集約、技術(shù)集成、服務(wù)集中、生態(tài)良好的產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，正成為越來越多地方政府的工作重點(diǎn)。城投公司作為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要支撐主體，需要找準(zhǔn)自身在產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈構(gòu)建中的功能定位，積極融入產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。比如早在2022年，杭州就啟動(dòng)打造智能物聯(lián)、生物醫(yī)藥、高端裝備、新材料和綠色能源五大產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。杭州城投集團(tuán)圍繞打造五大產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈，謀劃建設(shè)如燃?xì)怆姀S、能源產(chǎn)業(yè)園、光儲(chǔ)充一體化等一批有辨識(shí)度、標(biāo)志性的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。杭州市國有資本投資運(yùn)營有限公司以專業(yè)化、市場(chǎng)化理念，高質(zhì)量運(yùn)營杭州科創(chuàng)基金、杭州創(chuàng)新基金兩大千億基金，發(fā)揮國有資本引領(lǐng)撬動(dòng)整合作用，投資杭州五大產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈。