二十屆四中全會于2025年10月20日至23日在北京勝利舉行，會議審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》為中國未來五年的發(fā)展繪制了清晰藍圖。在二十屆四中全會勾勒的“十五五”藍圖下，城投轉型已成為關系地方經濟發(fā)展與金融穩(wěn)定的一盤大棋。這不僅是化解債務風險的關鍵舉措，更是重塑中國城鎮(zhèn)化發(fā)展動力的重要一環(huán)。四中全會為我國“十五五”時期的發(fā)展定下了基調，其中多項要求直接關系到城投的發(fā)展與未來。

一、高質量發(fā)展與科技自立自強

全會提出，加快高水平科技自立自強，引領發(fā)展新質生產力。抓住新一輪科技革命和產業(yè)變革歷史機遇，統(tǒng)籌教育強國、科技強國、人才強國建設，提升國家創(chuàng)新體系整體效能，全面增強自主創(chuàng)新能力，搶占科技發(fā)展制高點，不斷催生新質生產力。要加強原始創(chuàng)新和關鍵核心技術攻關，推動科技創(chuàng)新和產業(yè)創(chuàng)新深度融合，一體推進教育科技人才發(fā)展，深入推進數字中國建設。

“十五五”時期將堅持高質量發(fā)展作為核心主題，并強調科技自立自強，這意味著城投過去依賴土地財政和基礎設施投資的粗放模式難以為繼，必須向提升內涵、創(chuàng)新驅動的方向轉變。

其一，強化科技創(chuàng)新。城投應緊密圍繞新能源、新材料、數字經濟等戰(zhàn)略性新興產業(yè)，以及智慧城市、綠色建筑等城投業(yè)務升級領域，精準篩選如人工智能、區(qū)塊鏈、新材料等具有前瞻性和顛覆性的技術方向，突破關鍵技術，深化產學研合作，為技術創(chuàng)新奠定堅實基礎。

其二，強化數字賦能。首先，城投應將自身在城市建設和運營中積累的數據，轉化為新的生產要素。其次，城投應積極推進交通、管廊、供水供熱等基礎設施智能化改造，打造并積極推動智慧應用場景落地，提升運營效率與公共服務水平，并為新技術、新產品的驗證和迭代提供“試驗場”。同時強化數據安全防護，確保技術落地與創(chuàng)新可持續(xù)，形成“數據-場景-安全”三位一體發(fā)展模式。

二、現代化產業(yè)體系構建，鞏固實體經濟根基

全會提出，建設現代化產業(yè)體系，鞏固壯大實體經濟根基。堅持把發(fā)展經濟的著力點放在實體經濟上，堅持智能化、綠色化、融合化方向，加快建設制造強國、質量強國、航天強國、交通強國、網絡強國，保持制造業(yè)合理比重，構建以先進制造業(yè)為骨干的現代化產業(yè)體系。要優(yōu)化提升傳統(tǒng)產業(yè)，培育壯大新興產業(yè)和未來產業(yè)，促進服務業(yè)優(yōu)質高效發(fā)展，構建現代化基礎設施體系。

二十屆四中全會為城投構建現代化產業(yè)體系描繪了清晰路徑。在堅守服務城市發(fā)展使命的同時，更加突出市場化運作、創(chuàng)新驅動和內涵式增長，目標是讓城投真正成為地方經濟高質量發(fā)展的有力支撐。構建現代化產業(yè)體系，對城投而言，意味著要從過去的“城市建設主力”轉向未來的“城市產業(yè)生態(tài)的構建者和服務者”，從傳統(tǒng)的融資平臺轉向市場化城市運營服務商和產業(yè)賦能者。在業(yè)務布局方面，需堅持智能化、綠色化、融合化方向，構建以先進制造業(yè)為骨干的現代化產業(yè)體系，推動業(yè)務從單一基建向 “城市運營+產業(yè)投資”的雙輪驅動轉型。

四中全會明確提出把發(fā)展經濟的著力點放在實體經濟上，加快建設以先進制造業(yè)為骨干的現代化產業(yè)體系。

對于城投而言，其一，應超越或逐漸告別“代建+土地”的傳統(tǒng)運作模式，其新業(yè)務探索必須與地方的產業(yè)規(guī)劃同頻共振。業(yè)務重心需要從傳統(tǒng)的“鐵公基”（鐵路、公路、基礎設施建設），轉向支持智能制造、新能源、數字經濟等戰(zhàn)略性新興產業(yè)，為地方經濟培育新的增長點。

其二，做強城市綜合運營，深度參與或布局智慧城市、綜合能源、生態(tài)環(huán)保等有穩(wěn)定現金流的業(yè)務。致力于打造“數字+”城投生態(tài)系統(tǒng)，將服務延伸到數字基建、文商旅等多個場景。

其三，構建以先進制造業(yè)為骨干的現代化產業(yè)體系，需要城投參與產業(yè)園區(qū)規(guī)劃、建設及運營，為先進制造業(yè)提供發(fā)展空間和配套服務。這方面可以考慮聯(lián)合高校、科研院所和企業(yè)共建研發(fā)平臺，強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，促進創(chuàng)新成果加速產業(yè)化。

其四，做優(yōu)產業(yè)投資與孵化。通過設立專項產業(yè)基金或直接投資，切入本地有優(yōu)勢的產業(yè)賽道，可以圍繞龍頭企業(yè)“強鏈、補鏈、延鏈”，尤其聚焦綠色建材、低空經濟、供應鏈金融等前沿領域，大力培育戰(zhàn)略性新興產業(yè)，并前瞻布局未來產業(yè)。

其五，推動“數智綠”轉型，將人工智能、數字孿生等技術融入產業(yè)核心，同時將綠色低碳理念貫穿項目全生命周期，積極參與光伏發(fā)電、儲能電站、綠色制造等領域的投資與運營。

三、深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化

全會提出，要增強區(qū)域發(fā)展協(xié)調性，促進區(qū)域聯(lián)動發(fā)展，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局，深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，加強海洋開發(fā)利用保護。

“深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化”被再次強調，這意味著城投作為城市建設的主力軍，其業(yè)務需要更多聚焦于城市更新、完善社區(qū)功能、提升公共服務等存量提質增效的領域，從“造城”向“營城”轉變。

其一，創(chuàng)新產城融合的商業(yè)模式。在多元化轉型的背景下如何做到聚焦主責主業(yè)，精準產業(yè)定位顯得尤為重要。這就需要各地城投應結合地方資源稟賦和產業(yè)基礎，明確主導產業(yè)發(fā)展方向。

其二，深化以人為本的社區(qū)營造。城投的角色不應止于“交鑰匙”，應將城市文化基因和社群活動融入社區(qū)治理�？梢钥紤]聯(lián)合物業(yè)、街道，定期舉辦鄰里節(jié)、文化講座、便民市集等活動，并利用架空層等空間打造兒童游樂、老人休憩的公共空間，從物理層面促進鄰里交往，構建溫暖和諧的社區(qū)生態(tài)。

其三，擁抱綠色智慧的城市更新。在城市更新項目中，要前瞻性地將綠色、低碳、智慧理念融入頂層設計。同時積極應用數字孿生、物聯(lián)網等技術，提升城市基礎設施的智能化管理和應急響應能力。

其四，對于“園區(qū)類”城投而言，首先不再僅僅是簡單的標準化廠房的投資建設者，而是要建設滿足企業(yè)研發(fā)、中試、生產等多功能需求的高標準產業(yè)空間，轉變?yōu)?span style="color: rgb(49, 133, 155);">專業(yè)貼心的產業(yè)孵化和服務載體。其次，要成為產業(yè)生態(tài)的構建者，通過引入技術轉移、知識產權、金融服務等平臺，為入園企業(yè)提供人才招聘、政策對接等專業(yè)服務，真正做到“引得來、留得住、發(fā)展好”。

四、加快農業(yè)農村現代化，扎實推進鄉(xiāng)村全面振興

全會提出，加快農業(yè)農村現代化，扎實推進鄉(xiāng)村全面振興。堅持把解決好“三農”問題作為全黨工作重中之重，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果，推動農村基本具備現代生活條件，加快建設農業(yè)強國。要提升農業(yè)綜合生產能力和質量效益，推進宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村建設，提高強農惠農富農政策效能。

在二十屆四中全會精神的指引下，城投服務鄉(xiāng)村振興，既是履行政治和社會責任的要求，也是實現自身市場化轉型、培育新增長點的歷史性機遇，尤其是對于區(qū)縣級城投而言。關鍵在于是否能夠找準定位、創(chuàng)新模式和提升能力，最終在廣袤的鄉(xiāng)村土地上，寫下屬于自己的轉型發(fā)展新篇章。在這個政策背景之下，城投應逐步向“鄉(xiāng)村振興的綜合服務商和產業(yè)賦能者”轉變，在服務國家戰(zhàn)略中重塑自身的業(yè)務模式和核心競爭力。

其一，四中全會強調了“優(yōu)化區(qū)域經濟布局，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展”和“促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。城投應積極融入區(qū)域重大戰(zhàn)略，在地方政府的統(tǒng)一部署下，參與構建城鄉(xiāng)融合的現代化體系。諸如可以參與縣域商業(yè)網絡建設、農產品流通骨干網絡等項目的投資與運營。

其二，產業(yè)振興是鄉(xiāng)村振興的重中之重。城投可以依托自身資源和優(yōu)勢，在以下幾個關鍵領域精準發(fā)力。參與高標準農田建設，承擔土地整治、水利配套等工程，并將業(yè)務延伸至農田管護、智慧農業(yè)設施運營等領域，助力農業(yè)現代化與產業(yè)融合；圍繞全會提出的“科技農業(yè)、綠色農業(yè)、質量農業(yè)、品牌農業(yè)”，城投通過產業(yè)基金或直接投資，切入農產品精深加工、冷鏈物流、品牌營銷等高附加值環(huán)節(jié)，投資布局農業(yè)全產業(yè)鏈；培育鄉(xiāng)村新業(yè)態(tài)，推動農業(yè)與文旅、康養(yǎng)、教育等產業(yè)深度融合，打造具有地方特色的鄉(xiāng)村旅游產品和文創(chuàng)品牌；參與鄉(xiāng)村建設行動，實施鄉(xiāng)村基礎設施提質工程，積極參與農村道路、供水保障、污水處理、垃圾分類、電網升級和數字鄉(xiāng)村等項目建設，逐步提高“農村基礎設施完備度”。

五、進一步深化國資國企改革，健全企業(yè)現代公司治理

全會提出，推進國有經濟布局優(yōu)化和結構調整，進一步深化國資國企改革，健全中國特色國有企業(yè)現代公司治理和市場化經營機制，完善國有資產管理監(jiān)督體制，加強出資人監(jiān)管，更好守護好、發(fā)展好全體人民的共同財富。

四中全會下背景下的國資國企改革，其核心方向可以概括為：以更高站位落實黨對國資國企工作的重大部署，通過提升核心競爭力和增強核心功能、優(yōu)化國有資本布局和深化合作與改革，堅定不移地推動國有資本和國有企業(yè)做強做優(yōu)做大。

今年是國資國企改革深化提升行動的收官之年，各地城投應系統(tǒng)總結兩輪三年行動取得成績和尚存不足，在高質量完成國有企業(yè)深化改革提升行動基礎上，面向“十五五”，前瞻思考、主動謀劃和啟動新一輪國企深化改革。涵蓋法人治理體系、組織管控模式、風險防控機制以及內生動力增強等多個關鍵領域，通過多角度、全方位、深層次的制度創(chuàng)新與能力提升，塑造更具活力、更富效率、更可持續(xù)的國企有機生命體，為服務國家戰(zhàn)略和現代化經濟體系建設提供堅實支撐。

六、強化風險防控與安全保障，筑牢底線思維

四中全會三次強調“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，積極穩(wěn)妥化解地方政府債務風險”，這也是延續(xù)三中全會所搭建的債務管理制度性框架，進一步推進落實具體舉措。“統(tǒng)籌國內國際兩個大局，統(tǒng)籌發(fā)展和安全”；“堅持有效市場和有為政府相結合，堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全”；“推動全體人民共同富裕邁出堅實步伐，更好統(tǒng)籌發(fā)展和安全”。

存量債務化解是關乎城投“十五五”生死存亡的大事，也是城投需要在下一個五年規(guī)劃中首要解決的問題。歷史遺留的債務包袱是轉型中最沉重的負擔，需要通過與政府協(xié)商、債務重組、資產變現等方式平穩(wěn)有序地處理。堅持在發(fā)展中化債，繼續(xù)以“借新還舊”為主拉長債務期限、優(yōu)化債務結構，以期在更長周期的發(fā)展中解決債務問題。

城投轉型才是化解和控制地方政府隱性債務的根本之策，而轉型成功的關鍵在于破解資金難題，核心是做到從“借新還舊”到“以豐補歉”。

其一，全力高效盤活現有存量資產（如閑置房產、停車場、廣告位等），這是當前最重要的任務之一。將其轉化為能夠產生穩(wěn)定現金流的優(yōu)質資產，這是短期化解存量債務、支撐新發(fā)展的重要方式。

其二，強化外部合作，推行“混改”或積極吸引社會資本，在新建項目中，規(guī)范運用政府和社會資本合作機制，或與行業(yè)龍頭企業(yè)組建合資公司，共擔風險、共享收益。

其三，創(chuàng)新投融資模式，用活各類金融工具。隨著國家對地方政府隱性債務的嚴格管控，城投也必須建立可持續(xù)的城市建設投融資模式。善用政策性金融、專項債券、REITS等各類工具，為符合條件的項目爭取低成本資金。

七、結語

在“十五五”規(guī)劃的新起點上，城投肩負著連接國家戰(zhàn)略與地方實踐、統(tǒng)籌發(fā)展與安全的歷史使命。作為推動區(qū)域經濟高質量發(fā)展的核心引擎，未來的城投將不再是單純的地方政府“錢袋子”，他正從傳統(tǒng)的城市投融資平臺，逐步轉型為城市高質量發(fā)展的運營者、地方產業(yè)生態(tài)的構建者和民生福祉的守護者。

二十屆四中全會為“十五五”時期城投的轉型提供了清晰的頂層設計和強大的外部動力。轉型之路雖充滿挑戰(zhàn)，但這亦是城投擺脫傳統(tǒng)路徑依賴，實現高質量發(fā)展的歷史機遇。接下來，城投需以四中全會精神為指引，強化“四個思維”，即戰(zhàn)略思維、資本思維、創(chuàng)新思維和底線思維，在全面建設社會主義現代化國家的新征程中，書寫屬于城投人的時代答卷。